Nederlandse Mededingingsautoriteit

T.a.v. de directeur-generaal

De Hoogedelgestrenge heer

Mr P. Kalbfleisch

Postbus 16326

2500 BH DEN HAAG






9 januari yyyy


Inz. : klacht over de Nederlandse Orde van Advocaten en de Raden voor Rechtsbijstand




Geachte heer Kalbfleisch,



Formulering van de klacht:


Door middel van dit schrijven zou ik de Nederlandse Mededingingsautoriteit willen verzoeken om, naar aanleiding van het hieronderstaande, een onderzoek te starten dat zich richt op de Nederlandse Orde van Advocaten en de Raden voor Rechtsbijstand. Het doel van dit onderzoek is om vast te stellen of de Nederlandse Orde van Advocaten en/of de Raden voor de Rechtsbijstand de bepalingen in de Mededingingswet over het beperken en vervalsen van de concurrentieverhoudingen hebben overtreden en/of om vast te stellen of deze instellingen misbruik hebben gemaakt respectievelijk maken van hun economische machtspositie. Mijns inziens is dat het geval.


De Nederlandse Orde van Advocaten en de Raden voor Rechtsbijstand:


De Nederlandse Orde van Advocaten, bestuurd door de zgn. Algemene Raad (anders dan de naam suggereert bestaande uit slechts enkele bestuurderen) is een publiekrechtelijk lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet waarbij alle in Nederland gevestigde advocaten van rechtswege –en dus verplicht- zijn aangesloten. Naast de Nederlandse orde is er in ieder arrondissement een plaatselijke orde, bestuurd door de Raad van Toezicht. De Algemene Raad en de Raden van Toezicht hebben als wettelijke taak onder andere het bevorderen van een behoorlijke praktijkuitoefening door de in Nederland ingeschreven advocaten. Deze organen zijn bevoegd tot het nemen van alle maatregelen die daartoe kunnen bijdragen (art. 26 Advocatenwet). Het College van Afgevaardigden, gekozen door












de plaatselijke orden, stelt verordeningen vast in het belang van de goede uitoefening van de advocatenpraktijk. Deze verordeningen zijn verbindend voor alle Nederlandse advocaten (artikelen 28 & 29 Advocatenwet).


De Nederlandse Orde van Advocaten is mijns inziens een ondernemingsvereniging in de betekenis van de Mededingingswet.


De Raden voor Rechtsbijstand bezitten rechtspersoonlijkheid. In ieder ressort van de Gerechtshoven van Nederland is een Raad voor Rechtsbijstand gevestigd. De Voorzitter en de leden hiervan worden benoemd door de Minister van Justitie. De Raden voor Rechtsbijstand zijn verplicht om jaarlijks verslag uit te brengen aan de Minister van Justitie. De taak van de Raden voor Rechtsbijstand is onder andere om de organisatie en financiering van door advocaten verleende rechtshulp aan on- en minvermogenden te regelen. Onder de door een Raad voor Rechtsbijstand vast te stellen voorwaarden kunnen in Nederland gevestigde advocaten zich inschrijven waarna deze advocaten gerechtigd zijn om rechtshulp te verlenen die voor een gedeelte wordt betaald door de Raad voor Rechtsbijstand waar de betreffende advocaat is ingeschreven. Het arrondissement waar de advocaat is ingeschreven is maatgevend voor de vraag bij welke Raad voor Rechtsbijstand die advocaat zich kan laten inschrijven: wanneer dit arrondissement valt onder het ressort van het Gerechtshof te Leeuwarden, dient de advocaat zich in te laten schrijven bij de Raad voor Rechtsbijstand te Leeuwarden.


Ondergetekende is als advocaat & procureur ingeschreven in het arrondissement ’s-Gravenhage zodat ik tot voor kort was ingeschreven bij de Raad voor Rechtsbijstand te ’s-Gravenhage.


Naar mijn mening zijn ook de Raden voor Rechtsbijstand ondernemingen in de zin van de Mededingingswet. Men ontplooit immers economische activiteit: namelijk het organiseren van door de overheid gefinancierde rechtshulp. Het is immers zeker niet zo dat deze activiteit uitsluitend door de overheid, of daarmee verbonden organisaties, ter hand kan worden genomen. Denkbaar is dat private organisaties, bijvoorbeeld na aanbesteding, deze taken verrichten en daarvoor een adequate vergoeding ontvangen.













Het convenant:


Begin 2002 is door de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raden voor Rechtsbijstand en de Staatssecretaris van Justitie een convenant afgesloten. De inhoud hiervan komt op het volgende neer (zie bijlage 1: copie van een artikel uit het Advocatenblad d.d. 22 maart 2002 waarin de landelijke Deken, Mr M.W. Guensberg, het bestaan van zojuistgenoemd convenant bekend heeft gemaakt en bijlage 2, een excerpt van de website van de Orde):


In ruil voor een (iets) hogere uurvergoeding voor advocaten die zogenaamde toevoegingszaken behandelen, werd afgesproken dat van die advocaten verlangd mag worden dat zij hun kantoororganisatie onderwerpen aan een audit. Deze audit vindt plaats onder auspiciën van de Nederlandse Orde van Advocaten. De auditors zijn zelf advocaten en worden geselecteerd en opgeleid door de Nederlandse Orde. Deze auditors hebben recht op een vergoeding voor hun werkzaamheden; deze is (voor het jaar 2004) vastgesteld op € 1.035,43 exclusief BTW en reiskosten. De kosten van de audit komen voor rekening van de advocaat die de audit moet ondergaan; echter de Raad voor Rechtsbijstand zou deze kosten vergoeden (de betreffende advocaat moest dan in het afgelopen jaar wel tenminste tien toevoegingen op jaarbasis hebben aangevraagd). Per 1 januari 2004 is deze subsidie afgeschaft en krijgt men slechts de helft vergoed, indien men althans jaarlijks meer dan 50 toevoegingen per advocaat heeft verkregen. Te verwachten is (een oud, beproefd recept) dat de subsidie binnenkort geheel zal zijn/worden afgeschaft.


Deelname aan het auditsysteem zou aanvankelijk vrijblijvend zijn; advocaten die hieraan niet willen meedoen zouden slechts verstoken blijven van het recht om aanspraak te kunnen maken op de overeengekomen verhoging van de uurtarieven krachtens de Wet op de Rechtsbijstand. Wel werd afgesproken dat met ingang van 1 januari 2004 uitsluitend nog advocaten toegelaten zijn tot deelname aan het systeem van door de overheid gefinancierde rechtshulp wanneer deze een audit hebben ondergaan.


De uitvoering van het convenant:


Inderdaad is het zo gegaan dat met ingang van 1 januari 2004 uitsluitend advocaten mogen deelnemen aan door de overheid gefinancierde rechtshulp die een audit hebben ondergaan. De advocaten die hier niet toe bereid zijn, werden door de Raden van Rechtsbijstand van de lijst van ingeschreven advocaten geschrapt.











De Nederlandse Orde en de Raden voor Rechtsbijstand verdedigen het auditsysteem door te stellen dat de kwaliteit van de rechtshulp hiermee gebaat is. Men is voornemens om het systeem uit te breiden en niet alleen maar de kantoor- en dossierorganisatie van advocaten aan een toets te onderwerpen. Ook de inhoudelijke kant van het advocatenwerk zal in de toekomst “geaudit” worden. In de nabije toekomst zal al een zgn. cliënttevredenheidsonderzoek van de audit deel uitmaken. Al in het jaar 2002 werd door de toenmalige landelijke Deken, Mr M.W. Guensberg, aangekondigd dat de te stellen eisen gaandeweg zou worden aangescherpt. Ook is de Nederlandse Orde voornemens om het auditsysteem met ingang van het jaar 2006 verplicht te stellen voor alle advocaten; ook voor degenen die geen zaken doen op basis van de Wet op de Rechtsbijstand.


Het auditsysteem:


Wat houdt de hierboven omschreven audit nu precies in? Het is niet zinvol als ik zal wagen om dit bureaucratische gedrocht inhoudelijk te omschrijven. Het is beter om de Nederlandse Orde van Advocaten zelf hierover het woord te geven. Als bijlage 3 doe ik u een copie toekomen van de brief d.d. 31 januari 2002 met de daarbij behorende “Kwaliteitstoets Rechtshulp” met handleiding. Ook op de website www.skir.nl (het SKIR is een door de Orde in leven gehouden instituut) is te lezen om wat voor bureaucratische hobbyistische nonsens het hier gaat. Ik zou het auditsysteem bondig willen samenvatten als een systeem van dwingende administratief-organisatorische voorschriften die preventief getoetst worden.

Beperking of vervalsing van de concurrentie:


Er zijn diverse redenen waarom het aldus afgedwongen auditsysteem de concurrentie tussen advocatenkantoren vervalst en ook anderszins in strijd is met de Wet op de Mededinging.


  1. Deelname aan het auditsysteem is, in economische zin, natuurlijk belastend voor alle advocatenkantoren, maar niet in gelijke mate. Middelgrote kantoren hebben er meer last van dan grote kantoren; kleine kantoren hebben er meer last van dan middelgrote kantoren en eenmanspraktijken (waartoe ondergetekende behoort) hebben er het allermeest last van.

    1. Dat blijkt al uit het tariefsysteem, dat hiervoor is omschreven: een vast bedrag per kantoor. Het is duidelijk dat een dergelijk tariefsysteem veel zwaarder op eenpitters drukt, dan op grote(re) kantoren.









    1. Daarbij blijft het echter niet. Ook de audit zelf drukt op eenpitters en kleine kantoren veel zwaarder dan op grotere eenheden. Een eenpittende advocaat zal zich zelf met de audit bezig moeten houden. Een groot kantoor laat dat over aan de manager; een kleiner kantoor aan de chef de bureau.

    2. Het belangrijkste: door het auditsysteem worden eenpitters en kleinere kantoren gedwongen systemen in te voeren, die voor grotere kantoren wellicht aanbevelenswaardig, maar voor eenpitters volstrekt onnuttig zijn. Ik kan U dat aan de hand van een voorbeeld uiteenzetten. Eén van de eisen die worden gesteld is het opzetten van een systeem ter voorkoming van tegenstrijdige belangen. Daartoe moet een heel register worden ontworpen! Voor een groot of middelgroot kantoor is dat wellicht heel nuttig, maar voor een een- of tweemanskantoor niet. Die wéét immers gewoon welke cliënten en tegenpartijen hij in de loop der jaren heeft gehad en/of hij kan het bij zijn compagnon of medewerker navragen. Dit voorbeeld valt eenvoudig met ettelijke andere uit te breiden (postbehandeling, centrale termijnbewaking, archivering). Men denke b.v. ook eens aan het zgn. cliënttevredenheidsonderzoek. Anders dan voor grote kantoren is dat voor een eenpitter of klein kantoor een volstrekt onnutte exercitie: die kan de tevredenheid van zijn cliënten eenvoudig afmeten aan hun reacties (het aantal bloemen/flessen wijn dan wel tirades of klachten c.q. problemen met de betaling van de declaratie). De zojuist genoemde bezwaren zullen zich in nog veel sterkere mate gaan voordoen als het auditsysteem met ingang van het jaar 2006 voor alle advocaten verplicht zal worden gesteld. Is het voor kleinere advocatenkantoren en eenmanspraktijken per definitie al moeilijk om een betalende praktijk van de grond te krijgen; het (voor een deel legitieme) concurrentievoordeel van grotere advocatenkantoren zal dan nog weer toenemen. Ditmaal echter op niet legitieme gronden. Daarbij wordt aangetekend dat (ook al weer een oud, beproefd, recept) het uitgesproken voornemen van de Orde is de eisen gaandeweg aan te scherpen, uit te breiden, zelfs tot een beoordeling van de inhoudelijke kant van het werk. De (aanzienlijke) bezwaren daartegen betreffen de mededinging, maar ook de (mede) in het geding zijnde vrijheid van de advocatuur.

    3. Als de concurrentie en het aanbod in de advocatuur verschraalt is daarmee ook de positie van de rechtzoekende (alsook met name de positie van de gefinancierde rechtshulp zoekende) in het geding.









De contouren daarvan laten zich nu al zien. Steeds minder advocaten zijn voor gefinancierde rechtshulp beschikbaar. In “De Telegraaf” van zaterdag 17 april j.l. stond een artikel over DEXIA (Leaseverdriet)-slachtoffers die geen (kosteloze) advocaat konden vinden en daarom bij verstek waren veroordeeld. De audit is één van de redenen waarom het aanbod in (bepaalde segmenten van) de gefinancierde advocatuur terug aan het hollen is.

  1. Een tweede bezwaar betreft de organisatie van de audit zelf. Ook dit bezwaar valt in een aantal subklachten uiteen.

    1. Een eenpitter of een klein kantoor heeft in de regel een praktijk hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, bestaande uit toevoegingen. In het algemeen zal een dergelijk kantoor het zich niet kunnen permitteren de toevoegingen vaarwel te zeggen. Dat betekent dus dat hij –hoewel de audit in het civielrechtelijk gewaad van een overeenkomst tot opdracht is gegoten- feitelijk/economisch wel gedwongen is de audit aan te vragen en deze uit te doen voeren. Het komt dus neer op een systeem van gedwongen winkelnering. Dat is natuurlijk notoir in strijd met de Mededingingswet. Het gaat niet om kleine bedragen, hetgeen men eenvoudig uit kan rekenen als men uitgaat van ongeveer 3.500 voor drie jaren te auditen advocatenkantoren en een aantal gedwongen heraudits in verband met zgn. verbeterpunten.

    2. Degenen die de audit uitvoeren –zie bijlage 2- zijn op volstrekt ondoorzichtige wijze door de Orde gerekruteerd en opgeleid. Nergens is te vinden op welke selectiecriteria daarbij is gelet. Nergens zijn bijzonderheden over de beweerde opleiding openbaar gemaakt. Nergens ook heeft bij mijn weten de gelegenheid voor rank and file advocaten opengestaan om (opgeleid tot) auditor te worden. Het komt erop neer dat de Orde het ‘beroep’ van auditor alleen heeft opengesteld voor een beperkte groep (de Orde zegt: ruim 80) en aldus het ‘beroep’ van auditor feitelijk heeft gemonopoliseerd. Ook dat is kwalijk met doel en strekking van de Mededingingswet in overeenstemming te brengen.

    3. Geheel in overeenstemming daarmee is er dan ook geen enkele concurrentie tussen de auditors. De vaste prijs is € 1.035,43 + BTW en reiskosten per gecontroleerd kantoor en daar komt verder geen concurrentie bij kijken.

    4. De ‘klant’ kan trouwens niet eens uitkiezen welke auditor hij in zijn kantoor ontvangt; deze wordt door de Orde (het zgn. auditbureau) aangewezen. Dit een en ander leidt tot de meest ergerlijke vormen van willekeur en machtsmisbruik: tegenover verhalen van advocaten over soepele auditors staan verhalen over ergerlijke muggenzifters en de auditors geven dat ook openlijk toe; vgl. bijgaand bijlage 4, een (overigens met ergerlijke taalfouten doorspekt) opstel van ene Van Ginkel, die het heeft over ‘rekkelijken en preciezen’.

  2. Tenslotte is ook het geven van subsidie aan een beperkte groep advocaten die veel toevoegingen doen concurrentievervalsend. Die subsidie is niet het belangrijkste deel van mijn klacht, maar het is daarmee wel merkwaardig gesteld. De oorspronkelijke gedachte was kennelijk alleen de advocaten met een minimumaantal (10) toevoegingen te helpen, maar door die drempel te vervijfvoudigen ontstaat het, door zijn billijkheid zo treffend, effect dat een advocaat met > 50 toevoegingen wordt gesubsidieerd en een advocaat die rond moet komen van 49 of minder toevoegingen niet! De gedachte is kennelijk dat die laatste advocaat ook wel betalende zaken zal hebben, maar dat hoeft natuurlijk geenszins zo te zijn.


Misbruik van economische machtspositie:


Behalve dat ik mij beroep op het bepaalde in artikel 6 van de Mededingingwet, ben ik ook van mening dat de Nederlandse Orde van Advocaten en (met name ook) de Raden voor Rechtsbijstand misbruik hebben gemaakt van hun economische machtspositie door het gewraakte convenant aan te gaan en uit te voeren. De Orde en de Raden voor Rechtsbijstand hadden dit stelsel nooit kunnen invoeren als het niet tot stand zou zijn gebracht, eerst onder dreiging, en vervolgens ook daadwerkelijk, met behulp van de zeggenschap over de door de Staat der Nederlanden ter beschikking gestelde overheidsgelden (ongeveer € 300.000.000,00 per jaar). Daarmee is de medewerking van de onderscheiden advocatenkantoren afgedwongen.


Aldus handelend hebben de Orde en de Raden voor Rechtsbijstand misbruik gemaakt van het feit dat zij (met name de Raden voor Rechtsbijstand) de hand op de knip van de overheidsgelden voor de gefinancierde rechtshulp hebben. Ook dat is misbruik maken van een economische machtspositie, hetgeen te kwalijker is, nu het hier om overheidsgelden gaat.


Voldoende instrumentarium:


Tot besluit wordt opgemerkt dat niet gezegd kan worden dat de Advocatenwet en de Wet op de Rechtsbijstand geen instrumenten bieden om kwaliteitseisen te stellen en om personen die niet voldoen aan kwaliteitseisen uit het beroep van advocaat te weren. Allereerst is een advocaat verplicht om, na zijn universitaire opleiding, tenminste drie jaar stage te lopen en tevens een pittige beroepsopleiding te volgen. Iedere Nederlandse advocaat is onderworpen aan het gedrags- en tuchtrecht; Regel 33 van de Gedragsregels voor Advocaten schrijft voor dat de organisatie en inrichting van zijn kantoor in overeenstemming moet zijn met de eisen van een goede praktijkuitoefening. In ernstige en minder ernstige gevallen kan de tuchtrechter ingrijpen. Recent zijn de artikelen 60b e.v. Advocatenwet (de procedure inzake de onbehoorlijke praktijkuitoefening) ingevoerd welke wetsbepalingen de mogelijkheid bieden om een onderzoek te verrichten naar de toestand waarin de praktijk van een advocaat zich bevindt. Dit kan zelfs leiden tot schorsing of andere voorzieningen. Bovendien is iedere advocaat verplicht om jaarlijs een minimumaantal aan opleidingspunten te behalen; wanneer aan deze eis niet wordt voldaan volgt een tuchtrechtelijke maatregel.


De Wet op de Rechtsbijstand biedt ruimte aan de Raad voor Rechtsbijstand om eisen te stellen aan het minimum aantal zaken dat door de advocaat behandeld moet worden en de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden, de kantoororganisatie en de verslaglegging (artikel 15 lid 1 Wet op de Rechtsbijstand).


Zowel de Orde als de Raden van Rechtsbijstand hebben dus de wettelijke mogelijkheid om dwingende voorschriften resp. voorwaarden te stellen. Het moet dan echter wel gaan om duidelijke, voor iedere advocaat (die aan de gefinancierde rechtshulp deel wil nemen) geldende openbare, controleerbare regels en niet om een stelsel van willekeurige onderwerping aan de grillen van een auditor, die als een monopolist is benoemd en opereert.


Bijlage 5 is een copie uit het jaarverslag 2003 van de Nederlandse Orde van Advocaten. Hieruit blijkt dat de Nederlandse Orde zelfregulering een hogere prioriteit heeft gegeven dan marktwerking. De mededinging tussen advocaten is dus geen onderwerp dat de positieve aandacht geniet van de Nederlandse Orde. In feite is het zo dat de Nederlandse Orde van Advocaten zich heel goed bewust is van de marktverstorende werking van het auditsysteem.


In afwachting van uw berichten, alsmede tot nadere toelichting bereid, teken ik



Hoogachtend,




R.K. van der Brugge.

8